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按照與皇帝關係的不同，東漢帝國政府被劃分為外朝與中朝兩部分。外朝由層層篩選、任期有限的官吏組成，中朝則主要由世襲的皇親國戚和任職終身的宦官組成。西漢初期，皇帝的權利受到諸多限制，除了散佈於帝國各地的諸侯王國之外，外朝的相權也十分巨大，常能夠決定皇位的歸屬。漢武帝大力架空丞相，設立超越相權的大將軍職位，賜予自己的外戚衛青，並加強以尚書臺為主的皇帝私人幕僚集團，組成了足以與外朝抗衡的中朝系統。王莽為進一步削弱外朝，按照他奉若圭臬的周代古經《周禮》，將西漢外朝的最高職務三公‐‐丞相、太尉、御史大夫‐‐改名為大司徒、大司馬和大司空，又增設位在三公之上、號稱&ldo;上公&rdo;的太師、太傅、太保，從禮法上限制三公的實權。這類舉措顯然有利於皇權的鞏固，所以劉秀即位之後，廢除了王莽頒行的所有法律制度，但保留太傅和新&ldo;三公&rdo;‐‐大司徒、大司馬和大司空，只是後來把大司徒改名為司徒，大司馬改名為太尉，大司空改名為司空而已。

孔子說：名不正，則言不順；言不順，則事不成。喪失了&ldo;大&rdo;字頭銜的東漢&ldo;三公&rdo;，權力較以往更受限制。原本，司徒掌管民政，司空掌管經濟和監察，而如今行政權、財務權與監察權已被尚書臺與御史臺瓜分殆盡；太尉原本掌管軍事，而兵權實在大將軍手中。東漢時期，無論是太傅，還是三公，都只有在兼職&ldo;錄尚書事&rdo;之後，才能參予整個中樞決策過程。但是，外朝成員的文化素質更高，社會脈絡更多，又負責挑選和推薦下級官吏(即所謂&ldo;選舉&rdo;)，因此他們競相施展政治智慧，與中朝爭權奪利，而且卓有成效。

中外朝權力之爭，貫串著整個東漢帝國的歷史。直到三國時期，諸葛亮在《出師表》中，還不忘告誡後主劉禪：&ldo;宮中、府中，俱為一體，陟罰臧否，不宜異同……不宜偏私，使內外異法也。&rdo;這裡的&ldo;宮中&rdo;，即中朝；&ldo;府中&rdo;，即外朝。中外朝相爭的局面，本來是漢朝皇帝們精心設計，肯定也樂於看到的。但如果兩派鬥爭過於激烈，連皇權也無法加以有效控制，任其惡性發展，最終便會損害到整個帝國的利益。

導致中外朝相爭的根本原因，在於漢代最高統治者的治國思想。漢武帝&ldo;罷黜百家，獨尊儒術&rdo;，此後的漢朝便成為中國歷史上最重視儒學的時期，統治者事無大小，定要引經據典，在儒家聖賢的著作中找到支援自己主張的理論依據。受儒家思想薰染，漢代的人事制度遵循孔子崇尚的&ldo;仁義&rdo;準則，講究&ldo;親、賢並舉&rdo;。按照儒家經典《禮記•中庸》記載，&ldo;仁者，人也，親親為大；義者，宜也，尊賢為大。&rdo;也就是說，在人事制度範疇內，&ldo;仁&rdo;等於用人唯親，&ldo;義&rdo;等於用人唯賢。正如《淮南子•齊俗訓》所說，魯國&ldo;尊尊親親&rdo;，用人唯親，國家雖難以富強，但朝代可以長久；齊國&ldo;舉賢而上功&rdo;，用人唯賢，國家可以迅速富強，但朝代必然迅速更替。秦始皇見諸侯用人唯親，國家衰弱，便堅持用人唯賢，自己貴為天子，而親屬若無功勳，也只能做平民，結果秦朝很快滅亡。漢高祖、漢文帝和賈誼等人總結前代經驗，&ldo;以霸、王道雜之&rdo;，仁、義兼施，親、賢並舉，實行&ldo;世襲貴族分封制&rdo;和&ldo;郡縣官僚考核制&rdo;共存的&ldo;一國兩制&rdo;。西漢初期由於政權不穩定