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劉秀如此倡導儒學，不言兵事，為的是籌劃著名改造他的官吏隊伍，以適應由取天下向守天下轉變的這一根本需要。他本來的官吏隊伍，多是在戰爭中憑軍功提拔起來的。這批人善於斬將屠城，但也喜功放縱，不適用於治理地方、安集百姓。而且他們即使有些不順手、不聽使喚，甚或在某種程度上違背法紀，劉秀也不便對他們有過於嚴格的要求。隨著戰火的平息和儒學的活躍，劉秀逐漸改變了官吏隊伍的素質和結構，用文吏職代功臣，功臣們交出手中的權力，離開官位，各自回到家中養尊處優。

劉秀少時生性溫柔，缺少凌厲之氣。即帝位以後，仍是如此。有一次劉秀回到家鄉，同族的嬸子大娘們見了他這個當了皇帝的侄子，接受著他的賞賜，吃喝著他設的酒宴，異常喜悅。叫著他的名字相互議論說，他小時候謹慎誠實，對人厚道，不計較小事，什麼都好，只是太溫柔了些。劉秀聽了哈哈大笑，說：&ldo;吾治天下亦欲以柔道行之。&rdo;劉秀並非說笑，他的確是要以&ldo;柔&rdo;作為治國之道。

劉秀的&ldo;柔道&rdo;，首先表現在征伐佔領之後，注重安撫，不事屠戮。凡是投降的，只把他們的首領送到京城來，對小民百姓，遣散回家，讓他們種地；拆掉他們的營壘，不讓他們重新聚集。他主張征伐戰爭不一定攻地屠城，要點是安定秩序，召集流散的人口。

劉秀柔道的第二個內容是，頒布了一些有利於奴婢的政令。建武十一年下詔書宣佈：&ldo;天地之性人為貴。其殺奴婢，不得減罪&rdo;；敢於用火燒燙奴婢的，按法律論罪；對被燒被燙的奴婢，恢復其平民身份；廢除奴婢射傷人判死刑的法律。建武二年詔書宣佈：被賣的妻、子願回到父母身邊去的，聽其自便；敢拘留者，按法律論罪。建武十二年、十三年、十四年一再下詔宣佈：自建武八年以來被迫當了奴婢的，一律恢復平民身份；自賣的，不再交還贖金；敢拘留者，按《略人法》（針對當時青州、徐州一帶豪強勢力搶逼弱民為自己當奴婢的法律）從事。

劉秀柔道的第三個內容是，減刑輕稅，並官省職。建武七年，下令京都地區及各郡、國釋放囚犯，除犯死罪的一律不再追究，現有徒刑犯一律免罪恢復平民身份；應判兩年徒刑而在逃的罪犯，由地方吏發布文告公佈姓名，免治其罪，使其放心回家。建武六年詔書宣佈：因軍隊屯田，儲糧狀況好轉，停止徵收十分之一的田稅制度，恢復漢景帝二年（前155）實行的徵收三十分之一的田稅制度。

漢朝的官府及吏員設定在漢武帝時曾大為膨脹，龐大的官僚機構是造成漢武帝時期及以後民用匱乏的重要原因。劉秀即位後大量合併官府，減少吏員。在這個問題上，劉秀也表現得很有氣魄，僅建武六年對縣及相當於縣的封國進行調整，就&ldo;並省四百餘縣，吏職減損，十置其一&rdo;。這些措施使費用大為節省，減輕了人民的負擔。

頒行圖讖，神化皇權，也是劉秀&ldo;柔道&rdo;治國的內容。本來劉秀是不相信這些東西的，後來發現它實在是支援、維護自己政令、統治的&ldo;法寶&rdo;，於是便大肆推行。他晚年乾脆&ldo;宣佈圖讖於天下&rdo;，作為法定的思想統治工具。有一次他與太中大夫鄭興議論要不要舉行郊祀典禮的事，他說打算靠讖書來決定，鄭興說自己不研究讖書。他就勃然大怒，說：&ldo;你不研究讖書，是不贊成讖書嗎？&rdo;鄭興只好說自己學識淺陋，有些書沒學過，不是不贊成，才免了一次大禍。著名唯物哲學家桓譚曾上書說讖書&ldo;群小之曲說&rdo;，與《五經》不同，應當摒棄，劉秀讀後大為不滿。有一次議論建靈臺的事，劉秀說他打算靠讖書決定，問桓譚，桓譚沉默了好久說：&ldo;我不讀讖書。&