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建初三年（公元78年），馬太后去世。是年，章帝冊立故大司徒竇融的曾孫女為皇后，外戚竇氏的勢力迅速發展起來。而在章帝後宮裡，嬪妃們之間為爭寵也展開了微妙的鬥爭。原來竇皇后雖得到章帝的寵愛，卻沒有生子；而後宮宋貴人卻生有一男，起名劉慶，被立為皇太子；另外，前太僕梁松的侄女梁貴人生有一子，名為劉肇。對於竇皇后來說，宋貴人及皇太子劉慶是眼中釘，務必除之而後快。於是買通宮中侍女，作證誣告宋貴人造作蠱毒，詛咒皇上；另一方面，竇皇后又將劉肇據為己有。皇帝迷戀竇氏的美貌，對她的話深信不疑。下詔廢黜宋貴人及皇太子劉慶，另立劉肇為皇太子。

宮外，外戚集團之間也為實際的政治和經濟利益開始了爭鬥。由於馬太后的去世，馬氏兄弟在朝中失去了內援，往日聚集在馬氏門下的食客也漸漸散去。不久，竇氏藉機誣告馬氏兄弟腹誹、過奢，章帝罷免了馬氏三兄弟的官職，令他們徙就封邑。隨著馬氏的沒落，外戚竇氏的地位陡升起來。竇皇后的哥哥竇憲被任命為侍中、虎賁中郎將，弟竇篤為黃門侍郎。竇氏兄弟出入宮省，賞賜累積，交通賓客。對此，司空第五輪曾表上書請求章帝嚴格約束竇氏，以防患於未萌，可惜章帝未愈重視。如此，不僅未能抑制竇氏的勢力，反倒無形中縱容他們更加橫行跋扈，殺人越貨，乃至欺凌起劉姓諸王、公主以及前朝皇后陰、馬諸家來。

竇氏勢力的惡性膨脹，終因竇憲用極低的價錢強奪沁水公主的園田，引起了章帝的重視。一日，章帝命竇憲同出巡遊，路過沁水公主園田。章帝故意問：&ldo;公主園田今屬誰家？&rdo;竇憲知事情敗露，支支吾吾，不敢正視，章帝始知傳聞是實。回到宮中，召竇憲痛斥道：&ldo;你私自奪取公主園田，可知犯何罪？我怕你如此驕橫，與秦朝趙高指鹿為馬有何兩樣？貴如公主，尚遭到你的掠奪，何況普通的平民百姓？我要拋棄你，就如對待一隻雛雞、一個臭死老鼠差不多，有何可惜！&rdo;竇憲慌忙伏地請罪。至此，竇氏勢力才有所收斂。

為了重建光武、明帝兩朝約束外戚的政策，章帝特調鐵面無私、剛正不阿的周紆任洛陽令。周紆一上任，就命令屬吏通報京師豪強的名單，並嚴申禁令，宣告不論誰人犯法，嚴懲不饒。於是洛陽城中的外戚子弟行為有所收斂，不敢輕易犯法。一天黃昏時分，黃門侍郎竇篤出宮回家，路過止奸亭，亭長霍延截住竇篤車馬，定要檢查一遍才許經過。竇篤的隨從僕人平常作威作福、狐假虎威，根本不把一個小小的亭長放在眼裡，將霍延推開。霍延拔出佩劍，高聲大喝道：&ldo;我奉洛陽令手諭，無論皇親國戚，夜間經過此亭，必須查究放行。你們是些什麼人，敢在此撒野！&rdo;竇氏僕從還要與他爭論，這時，一直坐在車中的竇篤大聲叫道：&ldo;我是黃門侍郎竇篤。從宮中請假回家，可以經過此亭嗎？&rdo;亭長聽竇篤通報了姓名，才準許放行。第二天入宮，竇篤劾奏周紆縱吏橫行，辱罵貴戚。皇后又在章帝面前哭訴。章帝早知所言不全是事實，又礙於皇后情面，下詔將周紆逮捕候審。周紆在審判時，理直氣壯，據法痛斥竇氏惡行。廷尉做不了主，只好據實向章帝匯報。章帝又命令將周紆釋放，暫免去其洛陽令官職。不過，章帝對周紆的忠直也非常瞭解，不久又任命他為御史中丞。章帝在這件事情的處理上游移不定，對外戚專權有所警惕，但又下不了決心狠狠處理，最終未能削弱外戚的勢力。

二、經營西域維護絲路

漢明帝時，班超奉命出使西域，使西域諸部歸服，中央政府在該地建立都護府。不過，該地仍是不斷發生戰亂，局勢頗不平靜。章帝即位之初，邊關又起紛亂，焉耆、龜茲、車師等聯合北匈奴，攻打中央政府的軍政駐地，形勢頗為吃緊。章帝召群臣商議對策，眾人皆欲暫