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古人就有&ldo;任你官清如水，怎敵吏猾如油&rdo;的說法。看一看中國歷史，官員鬥不過吏員的故事多的是。學者吳思在《潛規則》一書中就有很多這樣的故事。

學者吳思在《血酬定律》中說：&ldo;造就潛規則的力量，是一種低成本傷害能力，在官吏手裡就是合法傷害權。&rdo; &ldo;非常現實的利害計算&rdo;，這就是潛規則形成的真正原因。

文官不過是帝制中國官僚體系的一部分，而且文官的數目遠不如屬於政府結構中下階層的胥吏和僚屬。也許西方人大都被文官制度中的官吏所迷住，很少有人注意到官僚科層的這些下級階層。由於中國的歷史文獻幾乎忽略掉他們，即使是學者，通常也只是模糊地意識到這些&ldo;其他階層&rdo;的存在。

在儒家有關政府結構的意識形態中，官僚體系內的基層人員地位甚低，甚或毫無地位，因此官方歷史學家通常將他們大都忽略掉。

近代的研究發現：帝制中國的行政管理其實是由官僚體系內的基層人員所操縱，其嚴重程度遠超出以往學者的想像。由於這些基層僚屬一方面慣於使用欺騙、矇蔽、行詐、勾結等技巧，選擇性的執行分派給他們的任務，一方面又精熟行政細節和運作程式，他們就能夠矇蔽、妨礙、誤導、甚至脅迫比他們更具聲望的上司。

帝制中國到處充斥的腐化情形，雖然是肇因於各階層官員的共謀，不過其主要禍首卻是基層的胥吏。他們比別人更有機會，而且能夠更大規模地為私人目的而改變、扭曲和破壞行政秩序。因為基層人員的貪汙有賴於彼此的包庇和共謀，他們始終是文官種子地中的一項困擾。因此，在帝制中國大約1300年的歷史上，每隔一段時間，官員便要發起一項運動，以整肅胥吏及其同夥。

大多數文官都集中在京城的都會及衙門中辦公;然而，不管他們位居何處，他們的人數均遠不如其下級僚屬。

朝廷為了保證官員們的清廉，特別設計了許多規則和章程，不幸的是，這些規則卻經常製造出新的問題。由於傳統及儒家學說都十分強調對家族的忠誠，徇私起用親族的威脅始終很大。為了防止此一弊端，因此禁止任何人在近親底下做事。一般而言，官員通常都不準派到他們家鄉的省份工作;這項限制用意固然甚佳，可是其結果卻是官員們常常被派到他們對當地風俗民情甚至方言都十分隔閡的任職地。為了避免他們和地方勢力互相勾結，一般官職任期三年，期滿即予輪調。對於官員而言，這段時間不管是熟悉地方事物還是瞭解本身職掌都嫌太短。

胥吏不論是從他們的職務或是從他們的出身來看，他們都不是史書記載的物件。中國文獻中有關他們的記載，大多數是責難和惡評。要深入瞭解他們，必須在有關貪婪、虛偽和背信的記載中搜尋。從孔子對他們的評語可以看出，早在公元前6世紀就已經有人從事這個行業，其起源無疑可以推朔到更早之前。在文官制度建立以前，他們已經根深蒂固而且惡名昭彰。

胥吏大多數出身自貧窮而清白的家庭。有些則來自受過教育的階層，但因為種種原因而無法進入仕途，成為文官。少數胥吏也曾經做過官，他們或者因為行為不檢而被革職，或者在極不尋常的大幅裁員下，喪失職位。

就整個群體而言，胥吏的社會地位是很低的。直到帝制中國晚期，他們都不被準許參加科舉考試，而參加考試是連農民都可以享有的權利。一般民眾不信任、懼怕，甚至討厭胥吏，而高階官員則鄙視他們。然而，儘管他們到處不受歡迎，他們仍然是帝制中國官僚體系中最根本的一個重要階層。

中國人發明造紙術後，將行政上的文書作業提升成為一種藝術。無數的報告、記錄和各種檔案都成為例行公事，通常還需要製作各種副本。