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生活絕境的幾百移民鬧過一次返庫，但很快被政府採取了“措施”。後來，王福義對劉懷榮講：多年的經驗使我明白，僅憑一鄉一縣的力量想搞成返庫那是根本不可能的事，我們必須走聯合抗爭的道路。

王福義想與其聯合抗爭的力量是渭北八縣移民。這是一股不小的力量，從1956年起，渭南遷出的28萬多移民大多集中在渭北，經過二十多年的繁衍，移民總數當時已過四十餘萬。四十萬人如果鬧騰起來，那將是一股多大的力量！

這些力量也都有聯合的意願。1964年的種地風波後，移民們的返鄉之夢並未破滅，在安置區平靜的表面背後，風暴在醞釀著。各縣移民以村或者鄉自發結盟，並在這種結盟中推選出自己的“頭家”。“頭家”只是移民的“基層領導”，主要負責一村、一鄉的移民聯絡，開展宣傳、發動和上傳下達等工作。一個縣或一個地區的移民領頭人又被“頭家”們推舉為“司令”。“司令”不同於普通“頭家”，在整個返庫活動中，相當於統領一方的“方面軍頭目”，主要肩負籌劃、安排返庫活動，組織排程力量，帶頭上訪，與政府講理、提談判要求等等職責。

當時，整個安置區共形成了以華陰縣劉懷榮、澄城縣苗福群、陳文山、蒲城王福義為首的“四大司令”。1978年以來，四人分別帶本縣移民進行過多次小規模的鬧返庫，特別是劉懷榮影響較大，當地幹部評價他“善於謀略，詭計多端，組織能力強，是一個難以對付的移民司令。”

鬧返庫的共同目標終於使幾大“司令”走到了一起。

1979年8月，在經歷了一次次失敗的返庫後，王福義與劉懷榮、陳文山等人開始籌劃下一次更大的返庫行動。劉懷榮回憶說：“以前，移民以村以鄉為單位小打小鬧，結果沒能返成庫，每次很容易就被政府幹部趕了回去。為了能把所有的移民都組織、整合起來鬧返庫，使各縣的移民從分到合，形成一股繩，便於統一指揮，統一行動，我們在馬湖開了一個會議。”

劉懷榮所說的那個會議後來被無數記者、作家稱之為馬湖會議。馬湖會議前，王福義手下有個叫嚴樹德的移民“頭家”專程去劉懷榮居住的渭北下吉鎮七村，商議開會地點、時間、參會人員等事宜。二人商議的結果是地點就定在蒲城馬湖鄉馬湖村王福義家，參會人員除各縣“司令”和主要“頭家”外，蒲城縣村一級的移民“頭家”都參加會議。同時確定，今後鬧返庫時，華陰、渭南、臨潼、富平四縣由劉懷榮聯絡組織，其他幾縣由苗福群、陳文山、王福義等人負責。時間當時沒能確定，因嚴樹德還要到其他縣的移民骨幹處聯絡，徵求大家的意見後才能確定。

在劉懷榮處聯絡好後，嚴樹德又連續跑了富平、澄城、白水等縣，綜合大家的意見，王福義、嚴樹德等人把會議時間定在了10月22日。時間定下來後，嚴樹德分別以信件的形式給各縣的“司令”和移民“頭家”都郵發了會議通知。

劉懷榮沒有收到會議通知。其他幾縣也未收到從郵局寄出的通知，22日那天，只有澄城、白水、大荔、合陽、蒲城五縣的“司令”和移民“頭家”到會，因人員差得太多，王福義宣佈休會，一邊讓到會者等著，一邊派人再次通知未到會者。

10月23日早上，劉懷榮還未起床，蒲城移民骨幹仇明學便敲響了他的房門。聽說幾十號會議代表已在馬湖等待，劉懷榮忙叫來本村的移民骨幹去縣內通知其他參會代表，自己則同仇明學騎腳踏車向蒲城趕去。

10月23日，王福義在自己的那片果園裡先組織到會的部分代表開了一個預備會議。會議的第一個議程是對鬧返庫可能出現的狀況和風險進行評估。王福義首先講明：和國家鬧事，自古以來都沒有好結果；鬧返庫有可能會出現戴繩（指被拘捕）、犯錯誤等下場；不願承擔這種